PHÂN TÍCH
Tòa án Tối cao Hoa Kỳ dự kiến sẽ sớm ra phán quyết về việc có nên lật ngược học thuyết Chevron hay không, một tiền lệ mang tính bước ngoặt đã tồn tại trong 40 năm. Việc bãi bỏ học thuyết này có thể có tác động lớn đến quy định trong các lĩnh vực như ô nhiễm, biến đổi khí hậu và các loài có nguy cơ tuyệt chủng.
Trên thực tế, nếu Tòa án Tối cao Hoa Kỳ bãi bỏ học thuyết Chevron thì điều này sẽ có ý nghĩa gì đối với việc hoạch định chính sách về môi trường và các vấn đề khác?
Câu hỏi này nằm trong tâm trí của những người quan sát pháp lý và những người ủng hộ môi trường khi họ chờ đợi các thẩm phán quyết định hai vụ án hợp nhất trong đó tòa án được yêu cầu bác bỏ tiền lệ nổi tiếng đã tồn tại trong bốn thập kỷ. Phán quyết đó, trong vụ án Chevron v. Nationwide Property Safety Council năm 1984 , nói rằng khi Quốc hội không bày tỏ rõ ràng, để lại những khoảng trống hoặc sự mơ hồ trong các luật liên bang, các cơ quan nên được phép áp dụng cách giải thích mà họ thích, miễn là cách giải thích đó là hợp lý.
Các vụ kiện hiện đang được Tòa án Tối cao thụ lý — Loper Vivid Enterprises kiện Raimondo và Relentless Inc. kiện Bộ Thương mại — được các nhóm đánh bắt cá thương mại đệ trình để phản đối quy định của Cơ quan Nghề cá Biển Quốc gia, và dự kiến sẽ có phán quyết trong những tuần tới. Nếu tòa án quyết định bãi bỏ học thuyết Chevron, điều này có thể gây ra những tác động lớn đến việc hoạch định chính sách và quy định về môi trường đối với các vấn đề từ ô nhiễm không khí và biến đổi khí hậu đến các quy định về nước sạch, quản lý đất công, bảo vệ các loài có nguy cơ tuyệt chủng, v.v.
Việc lật đổ Chevron sẽ làm giảm khả năng ứng phó của chính phủ với những phát hiện khoa học mới và sự phát triển công nghệ.
Có hai quan điểm rất khác nhau về học thuyết Chevron, phần lớn quyết định liệu người ta có nghĩ rằng nó nên bị bác bỏ hay không. Những người chỉ trích nói rằng Chevron trao quyền quyết định chính sách cho các viên chức cơ quan vô trách nhiệm, cho phép tổng thống lạm dụng quyền hành pháp của mình và khuyến khích các thành viên của Quốc hội trốn tránh trách nhiệm lập pháp của họ. Họ cáo buộc rằng Chevron đang “phá hoại sự phụ thuộc” vì nó cho phép chính sách “lật ngược” giữa các chính quyền và rằng nó không thể phù hợp với phán quyết mang tính bước ngoặt Marbury v. Madison , phán quyết rằng tòa án “nói luật là gì” và thiết lập nguyên tắc xem xét lại của tòa án. Nếu một người tin rằng luôn có một câu trả lời tốt nhất duy nhất cho cách diễn giải một điều khoản luật định nhất định và một thông dịch viên pháp lý đủ kỹ năng luôn có thể đưa ra câu trả lời tốt nhất đó, thì việc lật ngược Chevron có một số sức hấp dẫn trực quan. Tại sao lại phải tuân theo một cơ quan khi thẩm phán có thể quyết định?
Những người ủng hộ Chevron phản đối từng tuyên bố này. Họ nói rằng Quốc hội chắc chắn sẽ để lại một số câu hỏi diễn giải chưa được giải quyết, điều đó có nghĩa là một số điều khoản theo luật định có thể được hiểu theo nhiều cách khác nhau. Và các tổng thống được bầu theo chế độ dân chủ chịu trách nhiệm thực thi luật có quyền sử dụng sự mơ hồ này để thúc đẩy các ưu tiên về chính sách của họ. (Điều này còn được gọi là lập luận “bầu cử có hậu quả”). Họ sẽ lưu ý rằng các cơ quan phải chịu trách nhiệm đầy đủ trước nhiều người giám sát và bị hạn chế bởi nhiều ràng buộc về mặt pháp lý, chính trị và thể chế. Và họ sẽ bác bỏ ý tưởng rằng Chevron bằng cách nào đó phải chịu trách nhiệm về sự trốn tránh hoặc bế tắc của cơ quan lập pháp và chỉ ra các quy tắc của Hạ viện và Thượng viện khiến việc thông qua luật trở nên cực kỳ khó khăn, cùng với sự thiên vị đảng phái quá mức. Trong khi chấp nhận rằng việc xem xét lại của tòa án là hợp pháp và cần thiết, họ cũng sẽ nói rằng không có điều gì trong Hiến pháp yêu cầu tòa án phải quyết định tất cả các câu hỏi pháp lý mà không tôn trọng các cơ quan quản lý chuyên gia.
Một tàu cá ở Cape Might, New Jersey, được nêu tên trong vụ kiện do các nhóm đánh cá đệ trình chống lại một quy định về nghề cá của liên bang.
Rachel Wisniewski / Bloomberg qua Getty Footage
Đối với tuyên bố rằng có một câu trả lời “tốt nhất” rõ ràng cho mọi câu hỏi khó về cách giải thích luật định, họ sẽ nói không, đôi khi Quốc hội không rõ ràng (cho dù là vì sự thỏa hiệp chính trị đòi hỏi một mức độ không rõ ràng nào đó; hay vì Quốc hội không có tầm nhìn xa; hoặc cố ý muốn để các cơ quan có không gian để thích ứng với sự thay đổi; hay vì giới hạn của ngôn ngữ), và có nhiều hơn một câu trả lời được cho là tốt nhất. Theo quan điểm này, Chevron là một quy tắc quyết định mặc định hợp lý. Nó ngăn tòa án thay thế phán quyết của họ cho phán quyết của một cơ quan — và đó là cách nó nên như vậy, vì cơ quan được giao nhiệm vụ thực hiện hàng ngày sẽ biết rõ hơn điều gì là hợp lý trong trường hợp thông thường.
Tôi ủng hộ việc bảo vệ Chevron , như những bài viết trước đây của tôi đã nêu rõ. Việc lật đổ hoặc làm suy yếu Chevron sẽ gây ra những hậu quả tiêu cực. Nó sẽ tập trung thêm quyền lực vào ngành tư pháp; làm giảm khả năng của chính phủ trong việc phản ứng với những phát hiện khoa học mới và những phát triển công nghệ, cũng như đối với những thay đổi xã hội và kinh tế; gieo rắc sự gián đoạn và hỗn loạn ở các tòa án cấp dưới; và làm suy yếu sự ổn định về mặt quy định mà quá trình kinh doanh bình thường phụ thuộc vào. Ví dụ, tòa án chứ không phải các cơ quan sẽ quyết định tiêu chuẩn ô nhiễm nào là “cần thiết để bảo vệ sức khỏe cộng đồng” và cho phép có “biên độ an toàn thích hợp”, như Cơ quan Bảo vệ Môi trường được giao nhiệm vụ phải làm; ý nghĩa của việc một quốc gia ở phía đầu gió “góp phần đáng kể” vào việc các quốc gia ở phía cuối gió không đáp ứng được các tiêu chuẩn chất lượng không khí quốc gia theo Đạo luật Không khí Sạch; và liệu “tác hại” đối với một loài có nguy cơ tuyệt chủng có giới hạn ở việc sử dụng vũ lực trực tiếp hay có thể bao gồm cả việc phá hủy môi trường sống hay không.
Nếu Chevron bị bãi bỏ, các cơ quan sẽ phải bảo vệ mọi lựa chọn diễn giải như là cách tốt nhất để đọc một điều luật.
Đầu tiên, việc lật đổ Chevron sẽ chuyển giao quyền lực đáng kể cho ngành tư pháp để có tiếng nói cuối cùng về nhiều vấn đề chính sách quan trọng phát sinh theo luật liên bang. Sẽ dân chủ hơn khi các quyết định diễn giải, chắc chắn liên quan đến quyền tự quyết về chính sách, được đưa ra bởi các cơ quan – là một phần của nhánh hành pháp do một tổng thống được bầu đứng đầu và chịu sự giám sát liên tục của Quốc hội – thay vì các thẩm phán không được bầu. Quyết định điều gì đủ điều kiện là “hệ thống giảm phát thải tốt nhất” hoặc liệu việc thực hiện kế hoạch khoan ngoài khơi có “có khả năng gây ra tác hại hoặc thiệt hại nghiêm trọng… cho môi trường biển, ven biển hoặc con người” hay không – như Bộ trưởng Nội vụ được phép làm – phụ thuộc vào sự kết hợp của các quyết định pháp lý, thực tế và chính sách. Các cơ quan có năng lực nghiên cứu và thu thập thông tin, cũng như chuyên môn có liên quan trong các lĩnh vực phức tạp về quy định mà tòa án không có. Họ cũng được yêu cầu phải thu thập, xem xét và phản hồi các bình luận về đề xuất quy định của mình từ ngành và các bên liên quan khác, bao gồm cả các tiểu bang. Các công ty và hiệp hội thương mại của họ có thể và sẽ cân nhắc thông qua quy trình này để định hình các quy tắc ảnh hưởng đến họ và yêu cầu các cơ quan giải thích về bản thân.
Thẩm phán Amy Coney Barrett cho rằng việc lật ngược học thuyết Chevron có thể dẫn đến một loạt các vụ kiện tụng.
Tom Williams / CQ Roll Title qua AP Footage
Một số thẩm phán bảo thủ đã ngụ ý rằng việc lật ngược Chevron là cần thiết để bảo vệ các đặc quyền của quốc hội và khôi phục Quốc hội về vai trò hợp pháp của mình trong kế hoạch phân chia quyền lực của chúng ta. Tuy nhiên, Quốc hội đã có các phương tiện để hạn chế sự lạm quyền của cơ quan và kiểm soát quyền hành pháp của tổng thống. Theo Đạo luật Rà soát của Quốc hội, Quốc hội đã yêu cầu các cơ quan phải thông báo trước về các quy tắc của họ và có thể hủy bỏ bất kỳ quy tắc nào trước khi có hiệu lực pháp lý thông qua một quy trình nhanh chóng, chống lại sự cản trở chỉ yêu cầu đa số phiếu bầu. Quốc hội cũng có thể nêu rõ mong muốn của mình trong quy trình phân bổ ngân sách hàng năm và có thể cắt quỹ cho các sáng kiến của cơ quan mà họ không chấp thuận. Nếu có bất kỳ điều gì, việc từ bỏ Chevron sẽ khiến sự mất cân bằng phân chia quyền lực được cho là tồi tệ hơn chứ không phải tốt hơn — Quốc hội vẫn có thể sử dụng ngôn ngữ mơ hồ để tránh đưa ra các lựa chọn chính sách khó khăn, chỉ có điều bây giờ các lựa chọn chính sách đó sẽ do tòa án đưa ra.
Thứ hai, nếu không có Chevron , các cơ quan sẽ khó điều chỉnh quy định cho phù hợp với hoàn cảnh mới, điều mà chúng ta mong muốn chính phủ thực hiện. Theo Chevron , các cơ quan có thể xem xét những tiến bộ khoa học và phát triển công nghệ mới nhất; xem xét lại chi phí và lợi ích; tham vấn với các bên liên quan; và cũng xem xét các ưu tiên về chính sách của tổng thống, biết rằng chính quyền tiếp theo có thể áp dụng một quan điểm khác — trong trường hợp đó, cơ quan sẽ phải chịu gánh nặng giải thích cho công chúng và tòa án lý do tại sao cách hiểu mới đó cũng hợp lý. Nhưng nếu không có Chevron , các cơ quan sẽ phải bảo vệ mọi lựa chọn diễn giải như là cách tốt nhất để đọc luật, không chỉ bây giờ mà là mãi mãi, khiến chính quyền sau khó thay đổi quyết định hơn khi có thông tin mới hoặc các điều kiện không lường trước được. Việc loại bỏ tính linh hoạt sẽ không cải thiện quy định. Nó sẽ làm cho quy định trở nên cứng nhắc và ngăn cản chính phủ cập nhật chính sách theo thời gian.
Các quan chức cơ quan có chuyên môn cao hơn trong việc thực hiện quy định và chịu trách nhiệm chính trị nhiều hơn so với các thẩm phán liên bang.
Thứ ba, việc lật ngược Chevron có thể sẽ gây ra nhiều vụ kiện tụng và bất ổn hơn ở các tòa án cấp dưới. Việc giải phóng tất cả các thẩm phán liên bang khỏi bất kỳ nghĩa vụ nào phải tuân theo các cơ quan sẽ mời gọi các bên thách thức nhiều quy tắc hơn nữa — không chỉ những quy tắc quan trọng nhất — và tái thẩm hàng nghìn cách giải thích mà tòa án đã giải quyết. Thẩm phán Amy Coney Barrett đã nêu lên mối quan ngại này trong phiên tranh luận bằng miệng, khi bà gợi ý rằng một loạt các vụ kiện tụng có thể xảy ra liên quan đến các cách giải thích lâu đời, trong đó tòa án đã xác định rằng Quốc hội không rõ ràng và đã tuân theo các cơ quan.
Việc lật ngược Chevron cũng sẽ làm suy yếu tính thống nhất và nhất quán trong việc giải thích luật liên bang. Chevron là một công cụ quen thuộc và hữu ích đối với các thẩm phán tòa án cấp dưới — họ hiểu và biết cách sử dụng khuôn khổ của nó. Cái gì có thể thay thế nó? Tiêu chuẩn đánh giá có khả năng nhất mà Tòa án Tối cao sẽ thay thế là cái gọi là sự tôn trọng Skidmore , đây là mức độ tôn trọng mà một cơ quan được hưởng trong ước tính của tòa án xét xử dựa trên một số cân nhắc — một tiêu chuẩn cung cấp cho các tòa án cấp dưới ít hướng dẫn và tính linh hoạt tối đa. Như Thẩm phán Elena Kagan đã nói trong phần tranh luận bằng miệng, ” Skidmore luôn không có ý nghĩa gì cả”. Nếu không có Chevron, các thẩm phán sẽ lội vào các điều luật thường không quen thuộc và phức tạp về mặt kỹ thuật được trang bị từ điển, nguyên tắc văn bản và các quy tắc xây dựng của họ. Họ có thể hoặc không thể tôn trọng bất kỳ quan điểm nào của cơ quan. Tình huống này không thể không làm gia tăng xung đột giữa các tòa án cấp dưới.
Sương mù bao phủ khu vực hạ Manhattan vào tháng 7 năm ngoái.
Gary Hershorn / Getty Footage
Viễn cảnh này dẫn đến một điểm thứ tư có liên quan, đó là việc lật đổ Chevron có thể gây bất lợi cho doanh nghiệp. Tất nhiên, nhiều người phản đối bảo thủ về quy định tin rằng Chevron cho phép có nhiều quy định hơn về mặt cân bằng, vì vậy họ muốn thấy nó biến mất. Nhưng có khả năng khá cao là hậu quả đối với doanh nghiệp sẽ là, tốt nhất là, hỗn hợp. Một số quy tắc gây tranh cãi về mặt chính trị cấp cao sẽ luôn kết thúc tại Tòa án Tối cao. Và đối với những quy tắc đó, Chevron hầu như không quan trọng vì Tòa án sẽ chỉ đơn giản là quyết định, như đã thể hiện xu hướng làm. Nhưng nhìn chung, Chevron là một lực lượng ổn định vì tác động của nó đối với các tòa án cấp dưới. Nếu không có giả định mặc định của Chevron có lợi cho chính phủ, thì nhiều người muốn kiện tụng — các công ty trong và ngoài nước, tổng chưởng lý tiểu bang, các nhóm lợi ích công cộng, các bên liên quan khác — sẽ dễ bị cám dỗ hơn khi thách thức các quy tắc của cơ quan, ngay cả những quy tắc mà nhiều công ty, nếu không muốn nói là hầu hết, có thể chấp nhận hoặc ít nhất là họ có thể thích hơn là sự không chắc chắn. Việc đưa ra hàng loạt phán quyết không nhất quán về ý nghĩa của nhiều điều khoản luật định do 850 thẩm phán liên bang có ít chuyên môn về các lĩnh vực kỹ thuật đưa ra làm suy yếu các điều kiện ổn định cần thiết để khu vực tư nhân phát triển.
Tòa án Tối cao có thể không lật ngược Chevron sau cùng, có lẽ một phần vì một số cân nhắc này. Tòa án có thể giới hạn việc áp dụng của mình vào những trường hợp hẹp hoặc áp dụng các bài kiểm tra ngưỡng mới về thời điểm có thể áp dụng. Nhưng rất khó có thể chỉ đơn giản là tái khẳng định điều đó, đó sẽ là kết quả tốt nhất cho nền dân chủ, quản trị tốt và kinh doanh.
Về cơ bản, Chevron thể hiện một khuynh hướng — rằng các cơ quan liên bang nên được hưởng lợi ích của sự nghi ngờ nếu họ đưa ra lý do chính đáng để giải thích một điều luật theo một cách cụ thể, khi không ai có thể nói chắc chắn Quốc hội muốn làm gì. Khuynh hướng đó phụ thuộc vào niềm tin rằng các quan chức của cơ quan vừa chuyên gia hơn trong việc thực hiện quy định vừa có trách nhiệm chính trị hơn các thẩm phán liên bang, vì vậy trong những trường hợp như vậy, các cơ quan nên được tin tưởng để đưa ra quyết định. Đi đến kết luận đó đòi hỏi các thẩm phán ít nhất phải xem xét rằng có thể có giới hạn đối với năng lực của họ và cho phép rằng khi nói đến các điều luật quy định phức tạp, nơi ý nghĩa pháp lý và quyền quyết định chính sách thường đan xen vào nhau, các cơ quan có thể là những người giải thích pháp lý hợp pháp. Thái độ đó thể hiện một niềm tin nhất định vào năng lực và thẩm quyền của chính phủ mà sẽ là một điều đáng tiếc khủng khiếp nếu mất đi.